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环境公益诉讼
来源：作者：时间：2016-08-22
2015年是新环保法实施元年,也是社会组织参与环境公益诉讼主体资格被正式确认元年。但是,环境公益诉讼并未出现“井喷”。自然之友法律与政策倡导总监葛枫今日向《法制日报》记者透露,2015年,由社会组织所提出的环境公益诉讼只有37起。
葛枫介绍说,环境公益诉讼的个案数量相较新环保法之前大幅上升,但是相较我国严重的环境现状,这个数量还太少。同时,环境公益诉讼制度的实施尚未在全国范围内铺开。在葛枫看来,新老法律不衔接的问题,环境公益诉讼中的生态环境修复和损害赔偿费用的如何使用管理及监督等都亟待解决。
北京大学法学院法学博士、副教授王社坤以及北京大学环境科学与工程学院硕士马荣真则认为,绝大部分环保组织的诉讼能力和诉讼意愿都较低也是一个不能忽视的问题。
环保组织环境公益诉讼仍有门槛
据自然之友统计,2015年,包括自然之友、中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)等9家环保组织共提起环境公益诉讼37起。其中,6起在当年审结。
据葛枫与自然之友法律与政策倡导项目主任王惠诗涵介绍,提起环境公益诉讼的9家环保组织中除了贵阳公众环境教育中心、中华环保联合会和自然之友在新环保法实施之前提起过环境公益诉讼外,另外6家是首次担当环境公益诉讼的原告。
葛枫透露,据自然之友不完全统计,目前,在各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中约有30余家符合环境公益诉讼起诉资格,而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织并不多。
从事环境公益诉讼的环保组织普遍认为,相比我国严重的环境现状,环境公益诉讼案件数量仍太少。
“除了个别环保组织外,绝大部分环保组织的诉讼能力和诉讼意愿都较低。”在王社坤以及马荣真看来,环保社会组织中的法律专业成员较少；部分还都是志愿者；从事环境法律服务的专职成员,投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。
葛枫认为,法律对主体资格有比较严格的限制也是一个原因。她说,尽管新环保法已经明确了社会组织的公益诉讼主体资格,但是,实际诉讼过程中,一些案件仍然遇到“门槛”问题。“2015年12月,针对云南昆明大型炼油项目,自然之友提起的重大风险预防性诉讼,已按要求提交补正材料,目前仍在等待结果。”葛枫告诉《法制日报》记者,就2010年大连“7·16溢油事件”,大连市环保志愿者协会也曾提起环境公益诉讼,但是,法院裁定不予受理。
葛枫透露,2015年3月,自然之友提起的重庆渣堆水污染案和内蒙神华煤制油项目草原生态破坏案至今没有收到法院的任何回复。究其原因,葛枫与王惠诗涵认为,各地法院对民事诉讼法、新环保法及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解不一。“有的做限制性的理解,有的做宽松式理解。”她们建议,在目前只有少数几家环保社会组织有意愿有能力提起环境公益诉讼的现实状况下,对其主体资格的法律规定不宜做过多的限制性解释。同时,她们认为,在环境保护与经济发展冲突比较明显时,环境司法如何能够保持独立,不受行政等各方力量的影响是关键。此外,目前,社会组织发展的还不成熟,很多地方的法院对社会组织的了解有限,因此会十分谨慎的对社会组织进行资格审查,这也影响了法院受理环境公益诉讼。葛枫与王惠诗涵提出,不能再为环境公益诉讼立案设置门槛。建议允许提起行政公益诉讼自然之友对2015年社会组织为原告的环境公益诉讼各省立案情况进行梳理发现,全国只有江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14省(市)的法院受理了社会组织提起的环境公益诉讼。“从统计情况来看,江苏、贵州、山东和福建在立案数量上分别是11起、8起、4起、4起；浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也实现零的突破,分别有一起环境民事公益诉讼案件被立案受理。”葛枫说,综合分析来看,一个区域是否有专门的环境司法机构设置、当地政府及司法系统是否对环境司法和社会组织提起公益诉讼持积极开放的态度,是环境公益诉讼制度在当地能否得以有效实施的关键因素。
据她介绍,贵州省的8起公益诉讼案件均在贵阳清镇市人民法庭生态保护法庭立案受理；福建省共有4起环境民事公益诉讼案件被立案受理。“福建省是林业大省,之前,省各级法院系统有专门的林业审判庭,现在更名为‘生态环境审判庭’,将单纯的林业林权保护拓展到全面的生态环境保护。”葛枫说。
葛枫指出,全国34个省级行政区中只有14个省(市)受理了社会组织提起的环境公益诉讼案件,她认为,环境公益诉讼制度的实施尚未在全国范围内铺开。
同时,社会组织不能提起环境行政公益诉讼也是一个缺憾。“由于行政诉讼法缺乏公益诉讼的明确规定,2015年没有社会组织为原告的行政公益诉讼。”葛枫说,目前,检察机关提起的公益诉讼案以行政公益诉讼为主。在此基础上,也应该积极探索行政公益诉讼主体的多元化,鼓励社会组织作为行政公益诉讼的主体之一来进行探索。
葛枫提出,社会组织举报到检察机关,要求检察机关提起行政公益诉讼,如检察机关无正当理由不提起的话,社会组织作为主体发起行政公益诉讼,符合立案条件,法院应当立案。
新老法律不衔接影响案件受理
据葛枫介绍,大连环保志愿者协会诉中油燃料油股份有限公司等7被告海洋污染案中,大连海事法院依据海洋环境保护法裁定原告不符合起诉资格,不予受理。同样是针对溢油事件提起的诉讼,“绿发会诉康菲石油中国有限公司及中海石油(中国)有限公司海洋污染案”却被法院依据环保法受理。
“海洋环境保护法第90条第二款规定,‘对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。’这条规定如何与新环保法第58条规定衔接成为亟需解决的立法问题。”葛枫表示。
钱从哪来到哪去问题仍未解决
经费不足是影响环保组织提起环境公益诉讼原因之一。
据葛枫介绍,环保组织从事环境公益诉讼需要资金支持。据她介绍,环保组织在进行环境公益诉讼过程中,除了要承担鉴定评估费、律师费外,还要承担调查人员的调查费用等等。
王社坤、马荣真透露,近一半的环保社会组织年度经费预算不到50万元,大部分环保社会组织的年度预算都在100万元以下。环境公益诉讼成本动辄数百万元,对大部分环保组织来说负担很重。
除了环保组织从事公益诉讼“钱从哪来”的问题仍没有解决外,葛枫认为,环境公益诉讼中的生态环境修复和损害赔偿费用的使用管理及监督机制尚需建立。也就是说,“钱到哪去”的问题也未解决。
从江苏泰州1.6亿元天价公益诉讼到近期中华环保联合会在山东胜诉的大气污染案,葛枫表示,2015年结案的个案大都涉及 修复及生态损害赔偿费用的使用、管理和监督。她建议,应该鼓励在个案实践中探索适合我国和各地方情况的管理和监督模式。“但无论是何种模式,其中最重要的是这类资金要接受包括原告在内的社会各界的监督,保证资金的使用透明公开。”葛枫说。
